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集体土地入市建租赁房 显最大公约效应

近期,北京发布《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》,明确提出2017-2021年将供应1000公顷集体土地,用于建设租赁住房。也就是说,北京未来5年供应1300公顷土地、建设50万套租赁住房的规划中,集体建设用地供应和建设的占比就达到76.9%。2017年8月28日,国土部发文,选择北京等13个城市作为集体土地建设租赁住房的首批试点城市。时隔近3个月,北京试点方案出炉。据悉,近日郑州也提出“在郑东新区及托管区域运营一批集体租赁住房项目”,并明确承租人申领居住证、租满3年可享有市民待遇及社会保障。

  预计其他11个城市后续将推出试点方案。集体建设用地建租赁住房,这是贯彻十九大提出的“加快构建多层次供给、多渠道保障和租购并举住房制度”的重要内容。基于供给低租金租赁住房,满足广大新市民(外来人口和大学毕业生)“扎根”城市的诉求,集体土地此种入市模式的意义更加彰显。更重要的是,建租赁住房将是我国集体土地入市改革的重大突破,也是十八届三中全会提出“建设城乡统一的建设用地市场”改革的重大突破。村集体掌握入市主导权(作为申报主体或联营开发股权不低于51%),也找到了“三农”分享城市化红利的可行路径。

  土地“二元”制度下,城市国有土地与农村集体土地存在巨大的“级差地租”。近两年热点城市房价快速上涨,“级差地租”的鸿沟加深加宽。由此,一边是大城市近5年住宅供地完成率不足60%,住房供应嗷嗷待哺,房价上涨明显,广大新市民住房问题突出,另一边则是城市郊区或外围(城区内也有)集体建设用地低效闲置,而农民和村集体也无法分享城市红利。此外,突破用途管制的诱惑下,集体建设用地“房地产化”如火如荼,结果是违法交易租赁频繁、建筑消防安全隐患突出,区域土地成片利用和统一规划被阻断。

  据调研,大城市集体建设用地要么建设“小产权房”,要么私下违规签协议,租给企业建厂房或者仓库,不仅系统规划缺失,还造成污染淘汰产业复归,收益也很低,典型的野蛮生长和“瓦片经济”模式。由此,不管是集体土地入市,还是建设统一用地市场,或“三农”分享城市红利,都是风险隐患巨大、不可持续、低效粗放利用的“共输”格局。2010年,为了缓解公租房用地上的压力,国土部批复北京、上海作为集体建设用地建公租房首批试点。此后,北京推进力度很大,平房乡、唐家岭、太舟坞等5个集体建设用地试点,合计建设公租房1.28万套。

  但是,公租房收益低,投资回收期长(10年以上),加上银行对“两权”(集体土地经营权、农民住房财产权)抵押谨慎,村集体和社会投资选择观望,公租房试点并不理想。从2010年启动至今,唐家岭土井村公租项目仍未入市,平房乡项目也未入住,目前两个项目还在等待验收。集体土地入市陷入困局,很大程度上在于国家对“好经念歪”的顾虑,即农民要分享红利,但由于其弱势,基层政府利用土地的主动权大、方式多样,内在激励高,与资本和开发商合谋侵害农民利益过往很普遍。于是,农地入市试点小心谨慎,即便原地踏步,也不能侵害农民利益。

  笔者认为,集体土地建租赁房,是一条风险可控、具有最大公约效应的可行路径。首先,村集体和村民主导(作为申报主体或联营开发股权不低于51%)、只租不售、单次租期不超过10年(杜绝“以租代售”),杜绝了资本的觊觎;其次,集体建设用地地价本身就低,“出让金返还,只缴税金”的租赁房开发模式,加上与市场租赁接轨,收益率可达10%左右,社会资本和村集体、村民参与积极性提高了。重要的是,相比一次性补偿的征收模式,建租赁房并分享租金收益是以渔网(租赁房)补偿猎枪(种粮食、开办集体企业),具有长期分享城市化红利的效应。

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